Die Schweizer katholische Kirche hat über die Jahrhunderte eine eigene staatskirchenrechtliche Struktur entwickelt. Diese Strukturen sind nun aus unterschiedlichen Gründen in Diskussion. Daniel Kosch (Zürich) geht den Fragestellungen, Hintergründen, Stärken und Schwächen dieser dualen Struktur nach.
1. Einleitung
Die staatskirchenrechtlichen Strukturen in der Schweiz sind seit Jahren in der Diskussion, namentlich innerhalb der römisch-katholischen Kirche[1]. Die Diskussion ist vielschichtig:
- Staats- und gesellschaftspolitisch: Hat diese Art, das Verhältnis von Staat und Religionsgemeinschaften zu regeln, eine Zukunft oder handelt es sich um ein Auslaufmodell? Kann und soll es auf weitere Religionsgemeinschaften ausgeweitet werden?
- Staatsrechtlich: Entsprechen die Regelungen einem modernen Verständnis von Religionsfreiheit, namentlich angesichts der gewachsenen Bedeutung der «korporativen Religionsfreiheit», also des Rechts der Religionsgemeinschaften, sich gemäss ihrem eigenen Selbstverständnis zu organisieren.
- Ekklesiologisch und kirchenrechtlich: Ist das System mit der römisch-katholischen Ekklesiologie[2] und namentlich mit dem «munus regendi» der Amtsträger[3] und dem Vermögensverwaltungsrecht des CIC vereinbar? Wenn ja: Unter welchen Bedingungen?
- Finanziell: Ist die Finanzierung eines grossen Teils der Aufgaben der Kirche in Form von Kirchgemeindesteuern sachgerecht und auch in Zukunft tragfähig (angesichts der rückläufigen Kirchenbindung)?
Diese Sachdiskussion wird durch Einzelfälle und zugespitzte Einzelpositionen zusätzlich befeuert. Stichworte: Einzahlung der Bistumsbeiträge auf ein Sperrkonto während der Haas-Krise (Finanzen als Druckmittel), Forderung der Luzerner Synode nach anderen Zulassungsbedingungen (Einmischung in pastorale Angelegenheiten), Weiterbeschäftigung des Priesters Franz Sabo in Röschenz trotz Missio-Entzug seitens des Bischofs (Behinderung in der Ausübung des bischöflichen Leitungsamtes), Bezeichnung der staatskirchenrechtlichen Behörden als «zweite Hierarchie» oder als «Kirchenfürsten im Strassenanzug».
Beabsichtigt ist ein aggiornamento der Strukturen, um die Vereinbarkeit mit dem Selbstverständnis der Kirche zu erhöhen
Die SBK und der Heilige Stuhl haben vor diesem Hintergrund 2008 einen Klärungsprozess in die Wege geleitet, der zur Veröffentlichung des «Vademecum» und eines zugehörigen wissenschaftlichen Berichts führte. Beabsichtigt ist ein aggiornamento der Strukturen, um die Vereinbarkeit mit dem Selbstverständnis der Kirche zu erhöhen.[4] Die Art und Weise des Vorgehens, die Tonalität des von der Bischofskonferenz veröffentlichten Grundlagendokuments und seine Instrumentalisierung durch jene, die de facto kein aggiornamento wünschen, sondern das System zu Grunde richten wollen, haben gerade bei den Kirchenfinanzierungsorganen für deutliche Kritik gesorgt.[5]
2. Staatskirchenrechtliche Rahmenbedingungen, die bei einer sachgerechten Diskussion und Lösungssuche nicht übersehen werden dürfen
Die Erfahrung in meiner Tätigkeit als Generalsekretär der RKZ hat mich gelehrt, dass in der Diskussion um das duale System vieles in Betracht gezogen werden muss, das zwar mit dem dualen System zu tun hat, für dieses aber nicht «konstitutiv» ist. Man könnte viele Schwächen beseitigen, ohne die leistungsfähigen und insgesamt als hilfreich beurteilten staatskirchenrechtlichen Körperschaften und die damit verbundene Verankerung der Kirche in der Gesellschaft und insbesondere in der katholischen Wohnbevölkerung preisgeben zu müssen.
- Die Nachteile der kantonalen Zuständigkeit für die Beziehungen zwischen Staat und Kirche (BV Art. 72), die dazu führt, dass in der Mehrheit der Bistümer mehrere unterschiedliche staatskirchenrechtliche Regelungen existieren (mit z.T. erheblichen praktischen Folgen wie unterschiedlichen Lohnsystemen, unterschiedlicher finanzieller Ausstattung auf lokaler und kantonaler Ebene) könnten durch eine Harmonisierung zwischen den Körperschaften deutlich gemildert werden
- Zur Steuerhoheit und die Autonomie der Kirchgemeinden und kantonalkirchlichen Organisationen, die dazu führt, dass die finanziellen Möglichkeiten von Gemeinde zu Gemeinde, von Kanton zu Kanton differieren könnte mit starken Mechanismen des Finanzaussgleichs ein Gegengewicht geschaffen werden, um Subsidiarität und Solidarität besser auszubalancieren.
- Die ungleiche Verteilung der finanziellen Mittel auf die verschiedenen Ebenen kirchlichen Handelns mit der Folge, dass durchschnittlich 85% der Mittel auf kommunaler Ebene, rund 13% auf kantonaler und je 1-2% auf diözesaner und nationaler Ebene verwaltet werden, könnte zu einer stärker aufgabenbezogenen und ebenengerechten Verteilung der Ressourcen weiterentwickelt werden.
- Die relativ unverbindlichen Regelungen der Zusammenarbeit zwischen den kantonalkirchlichen Körperschaften der Bistümer und auf nationaler Ebene könnten verbindlicher gefasst werden.
- Der oft geringen Kenntnis der Strukturen, der Zuständigkeitsordnungen, der je unterschiedlichen Rechte und Grenzen der beiden Partner im dualen System könnte durch Information und Ausbildung für den Umgang mit den Strukturen und Rechtsordnungen bei Behördenmitgliedern und Seelsorgenden begegnet werden.
Längst nicht alles, was einer stärkeren Mitverantwortung der Getauften im Wege steht, ist unveränderliches ius divinum
Vieles, was am «dualen System» zu Recht kritisiert wird, müsste nicht so sein, wie es ist. Man könnte und müsste es verbessern. Dasselbe kann und muss auch mit Blick auf das Kirchenrecht gesagt werden: Längst nicht alles, was einer stärkeren Mitverantwortung der Getauften im Wege steht, ist unveränderliches ius divinum[6].
3. Gesichtspunkte, die bei der Diskussion um Stärken und Schwächen der dualen Strukturen zu bedenken sind
Wie jedes andere Urteil ist auch eine theologische oder pastorale Beurteilung der Stärken und Schwächen des Dualismus voraussetzungsreich. Was für Befürworter klarer, rascher Entscheide das Risiko langer und träger Entscheidungsprozesse in sich birgt, ist für Befürworter partizipativer, breit abgestützter Entscheidungen eine Chance und mindert das Risiko einsamer (Fehl)Entscheide. Wer eine breit abgestützte, verlässliche finanzielle Grundlage als gute Voraussetzung für kirchliches Wirken beurteilt, wird die Kirchensteuer als Chance sehen; wer meint, im Wettbewerb um Spenden eingenommene Mittel entsprächen einer missionarischen und dynamischen Kirche besser, wird vor Risiken wie Trägheit, Glaubwürdigkeitsverlust und Mainstream-Orientierung warnen.
Meine Beurteilung beruht zum einen auf einem Staats- und Gesellschaftsverständnis, das davon ausgeht, dass Religion und Religionsgemeinschaften für das Leben und Zusammenleben der Bürger Ressourcen sind, sofern sie sich konstruktiv am Aufbau einer freien, vielfältigen und solidarischen Gesellschaft beteiligen und die geltende Rechtsordnung respektieren. Diese Grundhaltung schliesst eigenständige und nonkonformistische Positionen der Kirchen und Religionsgemeinschaften ebenso wenig aus wie eine kritische Haltung gegenüber manchem, was gesetzlich erlaubt oder mehrheitsfähig ist. Sie ist jedoch unvereinbar mit Intoleranz, Respektlosigkeit gegenüber anderen Überzeugungen, religiös verbrämter Hetze und Gewalt. Vor diesem Hintergrund stellen die öffentlich-rechtliche Anerkennung, die Zusammenarbeit von Staat und Religionsgemeinschaften und die Verleihung des Steuerbezugsrechts für Staat und Gesellschaft kein Risiko, sondern eine Chance dar.
Demokratische Entscheidungsprozesse, finanzielle Solidarität und Transparenz … sind kein Risiko für die Kirche oder die Unversehrtheit des Glaubens
Zum andern fusst meine Beurteilung bezüglich des Dualismus auf einem Menschenbild und Kirchenverständnis, in dem die Beteiligung der Menschen an den sie betreffenden Entscheidungen, die allen Unterschieden vorausliegende Gleichheit aller Kinder Gottes, Solidarität und die Zuwendung zur Gesellschaft einen hohen Stellenwert haben. Demokratische Entscheidungsprozesse, finanzielle Solidarität und Transparenz, wie sie mit dem Steuerbezugsrecht einhergehen, sind kein Risiko für die Kirche oder die Unversehrtheit des Glaubens. Sie sind mit dem Selbstverständnis der römisch-katholischen Kirche und mit dem Kirchenrecht vereinbar, auch wenn sie im Verfassungsrecht der Kirche nicht vorgesehen sind. Der Dualismus ist mit der katholischen Ekklesiologie vereinbar.
4. Entwicklungsbedarf, Reformmöglichkeiten und Zukunftsaussichten
Im staatlichen Religionsrecht ist dort, wo sie noch nicht weit genug gediehen ist, die Entflechtung von Staat und Kirche zu fördern. Zudem ist der Zugang zur staatlichen Anerkennung so auszugestalten, dass er auch kleineren, weniger etablierten Religionsgemeinschaften offensteht.
Im kirchlich-körperschaftlichen Recht und in der aus diesem Recht resultierenden Zusammenarbeit von kirchlich-körperschaftlichen und staatskirchenrechtlichen Behörden, aber auch in der Zusammenarbeit der Körperschaften untereinander sind Zusammenarbeit, gegenseitiger Einbezug, Solidarität und Kohärenz zu stärken. Das ekklesiale Prinzip der Kirche als Leib Christi soll auch für das Selbstverständnis und das Wirken der Körperschaften wegleitend sein.[7]
Im Bereich der Kirchenfinanzierung ist das einseitig ökonomische, am tiefen Steuerfuss und einer durch zeitgemässe Anstellungsbedingungen und mit staatlichen Behörden konkurrenzfähigen Entschädigungsordnung orientierte Ideal in ein gutes Gleichgewicht mit einer Kirche zu bringen, die sich durch einen glaubwürdigen, bescheidenen Lebensstil auszeichnet.[8]
Was Reformmöglichkeiten betrifft, so ist all dem der Vorrang zu geben, was die Körperschaften im Rahmen der jeweiligen staatskirchenrechtlichen Rahmenbedingungen in eigener Kompetenz verbessern können, um ihren Auftag im Dienst der Kirche noch besser und glaubwürdiger wahrnehmen zu können. Veränderungen der staatlichen Rechtsordnung zur Verbesserung der «Kompatibilität» zwischen katholischer Ekklesiologie und schweizerischer Demokratie sind schwierig. Denn sie müssen zwingend so ausgestaltet sein, dass sie dem Gemeinwohl zu Gute kommen, was es ausschliesst, katholische Sonderinteressen zu bedienen.
Was die Zukunft betrifft: Der Status der öffentlich-rechtlich anerkannten Körperschaft mit dem Recht, natürliche Personen zu besteuern, führt weder zu Zusatzbelastungen für den Staat noch beschränkt er die Religionsfreiheit und den weltanschaulichen Pluralismus. Denn dieser Zugehörigkeit kann sich jede Person, die dies wünscht, durch Austritt entziehen. Andere staatskirchenrechtlich oder historisch begründete Rechte und Formen öffentlicher Förderung sind stärker in Frage gestellt. Wo sie zur Diskussion stehen, wird immer klug zwischen der Wahrung berechtigter Ansprüche und dem Risiko abzuwägen sein, alles zu verlieren, weil man alles verteidigen will, obwohl es nicht mehr plausibel ist.
5. Die grosse Gefahr: Überbewertung der «Binnenschau»
In den letzten Jahren hat sich die innerkatholische Debatte um das Staatskirchenrecht fast ausschliesslich mit dem «Binnenverhältnis» zwischen kanonischen und staatskirchenrechtlichen Instanzen befasst, wofür sehr viel Energie eingesetzt wurde.
Gleichzeitig verändert sich aber die Religionslandschaft und auch die Grundbefindlichkeit religiöser und spiritueller Menschen innerhalb und ausserhalb der Kirchen tiefgreifend und mit erheblichem Tempo[9]. Das hat weitreichende Auswirkungen auf das Verhältnis der Mitglieder zur katholischen Kirche als Institution – und zwar sowohl zu den kanonisch verfassten als auch zu den staatskirchenrechtlichen Strukturen[10].
Und ebenfalls gleichzeitig wird auch das Verhältnis zwischen Religionen, Politik, Staat und Gesellschaft intensiv und kontrovers diskutiert – nicht zuletzt angesichts der wachsenden und sichtbaren Präsenz der Muslime in traditionell christlichen Gesellschaften und angesichts der Phänomene des religiösen Fundamentalismus und religiös aufgeladener Konflikte und Gewaltakte.
Eindruck, man streite um die Farbe des Schornsteins des Kirchenschiffleins
Beide Entwicklungen verdienen auch seitens der katholischen Kirche in der Schweiz mehr Aufmerksamkeit, als ihnen meist zuteil wird, denn sie haben das Potenzial, sowohl das kirchliche Leben als auch das Verhältnis zwischen Staat und Religionsgemeinschaften so tiefgreifend zu verändern, dass die dualismus-internen Debatten darum, wer genau welche Zuständigkeiten hat und wer aus ekklesiologischen Gründen welche Bezeichnung und welchen Stellenwert haben soll, den Eindruck erwecken, man streite um die Farbe des Schornsteins des Kirchenschiffleins, während dieses zwar vielleicht nicht gerade vom Untergang bedroht ist, aber immerhin ziemlich orientierungslos und mit kleiner werdender Besatzung auf dem Ozean treibt.
Claudius Luterbacher ist daher zuzustimmen, wenn er festhält, dass es dringend nötig sei, die nötigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass das Zusammenspiel im dualen System wo nötig geklärt und verbessert wird. «Je besser das gelingt, desto weniger bleibt es notwendig, die Binnendiskussion des Verhältnisses von staatskirchenrechtlichen und kirchenrechtlichen Instanzen zu führen. Die Kräfte können dann darauf verwendet werden, die so organisierte Kirche fit zu halten in einem Umfeld, das sich in hohem Tempo verändert.»[11]
[1] Zur Entwicklung der Diskussion um die Jahrtausendwende s. Kosch, D., Demokratisch – solidarisch – unternehmerisch. Organisation, Finanzierung und Management in der katholischen Kirche in der Schweiz (FVRR 19), Zürich 2007, zur Debatte in den letzten Jahren s.u. Anm. 4.
[2] Diese Sorge steht im Zentrum der Beiträge des damaligen Bischofs Kurt Koch zum Thema. Eine Synthese seiner Überlegungen bietet: Koch, K., Ekklesiologische und staatskirchenrechtliche Fragestellungen im Bistum Basel, in: SJKR/ASDE 13 (2008) 23-58, gekürzt in: RKZ (Hg.), Weiterentwicklung des Staatskirchenrechts, St. Gallen 2009, 27-35. Zur Auseinandersetzung mit seinen Positionen vgl. meinen Beitrag: Kosch, D. Was macht Sinn im Gespräch zwischen Kirchenrecht und Staatskirchenrecht? 27 Annäherungen an die gemeinsame Mitte, in: Liggenstorfer, R., Was macht Sinn? (FS K. Koch), Freiburg 2010, 89-101.
[3] Vgl. dazu Luterbacher-Mainieri, C., Libertas Ecclesiae und libertas episcopi – Kirchenfinanzierung in der Deutschschweiz aus kirchenrechtlicher Sicht, in: Müller, L./Rees, W. (Hg.), Geist – Kirche – Recht (FS L. Gerosa), Berlin 2014, 391-410.
[4] Eingeleitet wurde dieser Prozess mit einer grossen Tagung, die 2008 in Lugano stattfand. Die Tagungsakten sind publiziert in: Gerosa, L./Müller, L. (Hg.), Katholische Kirche und Staat in der Schweiz (Kirchenrechtliche Bibliothek 14), Wien 2010. Vgl. auch meinen Tagungsbericht: Katholische Kirche und Staat in der Schweiz – Rückblick auf die Tagung vom 3./4. November 2008 in Lugano, in: SJKR/ASDE 13 (2008) 209-221. Im Gefolge der Tagung setzte die Schweizer Bischofskonferenz eine Fachkommission ein, deren 2013 veröffentlichtes «Vademecum» (zugänglich unter : http://www.bischoefe.ch/dokumente/anordnungen/ vademecum) für erhebliches Aufsehen sorgte. 2014 erschien der wissenschaftliche Bericht der Fachkommission: L. Gerosa (Hg.), Staatskirchenrechtliche Körperschaften im Dienst an der kirchlichen Sendung der Katholischen Kirche in der Schweiz (Kirchenrechtliche Bibliothek Band 15), Münster 2014.
[5] Vgl. zu den Vorgängen rund um das Vademecum und zur Position der RKZ: Bericht und Beschlüsse zum Vademecum (30.11.2013) und Empfehlungen zum Vademecum (28.6.2014) zugänglich unter: http://www.rkz.ch/de/metanav/downloads/ kirche-und-recht/. Zur Kontroverse s.auch Feichtinger, H., VADEMECUM! Zur Rolle von staatskirchenrechtlichen Körperschaften, in: SKZ 182 (2014) 621-624; Kosch, D., «Staatskirchenrechtliche Körperschaften im Dienst an der Kirche.» Referat an der Buchvernissage vom 25. Juni 2014, in: SKZ 182 (2014) 633-635.
[6] Zum Stichwort «göttliches Recht» s. nur: Demel, S., Einführung in das Recht der katholischen Kirche. Grundlagen – Quellen – Beispiele, Darmstadt 2014, 65-68; Kistner, P., Das Göttliche Recht und die Kirchenverfassung. Der Freiraum für eine Reform (Tübinger Kirchenrechtliche Studien 9), Berlin 2009.
Zur ekklesiologischen Thematik der Mitverantwortung aller Getauften und zu den noch unausgeschöpften Entwicklungsperspektiven, die das Vatikanum II. diesebezüglich eröffnet, ist die Literatur uferlos. Vgl. nur die beiden neueren Publikationen Neuner, P., Abschied von der Ständekirche. Plädoyer für eine Theologie des Gottesvolkes, Freiburg 2015, und Blank, R., Schafe oder Protagonisten?, Kirche und neue Autonomie der «Laien» im 21. Jahrhundert, Zürich 2013.
[7] Vgl. dazu Kosch, D., Mitwirkungsrechte und Mitverantwortung der Angehörigen staatskirchenrechtlicher Körperschaften, in: Pahud de Mortanges, R. (Hg.), Mitgestaltungsmöglichkeiten für Laien in der katholischen Kirche. Rechtslage und pastorale Perspektiven (FVRR 29), Zürich 2013, 89-107.
[8] Die Kirche und ihr Geld, in SKZ 182 (2014) 251-252.
[9] Anstelle von unzähligen Publikationen zum Thema s. nur: Stolz, J./Könemann, J./Schneuwly Purdie, M./Englberger, T./Krüggeler, M., Religion und Spiritualität in der Ich-Gesellschaft. Vier Gestalten des (Un-)Glaubens (SPI-Reihe 16), Zürich 2014.
[10] Sehr hilfreich ist diesbezüglich die Analyse von Bucher, R., … wenn nichts bleibt, wie es war. Zur prekären Zukunft der katholischen Kirche, Würzburg 2012.
[11] Manuskript eines Referates anlässlich der Tagung des Instituts für Religionsrecht an der Universität Freiburg vom 31. Oktober 2014: «Staatliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften. Zukunfts- oder Auslaufmodell» (Buchpublikation in der Reihe FVRR im Laufe des Jahres 2015 geplant).
Dieser Beitrag erschien erstmals im Schweizerischen Jahrbuch für Kirchenrecht, Band 19 (2014), Seiten 145-152.
Beitragsbild: http://alt.ikvu.de/html/archiv/ikvu/staat-kirche/
